来自 军事 2021-01-26 08:00 的文章

从地方政府债务角度看中国财政政策实施



   [ 从目前来看,债务风险加剧、财力水平与债务存量之间的缺口、专项债发行进度与项目库建设的有欠同步以及一般债与专项债之间所存在的结构问题等均构成了影响中国财政政策实施的制约性因素,在未来的财政政策的实施过程中,如何有序稳妥地破解上述因素对财政政策的制约将成为政府和学术界关注的重要问题。 ]

   地方政府发行债务是履行职能、保障民生和促进经济发展的重要手段,是实施区域层面财政政策的有力措施之一。为应对2020年初突发新冠肺炎疫情对经济和居民生活的重大冲击,新增地方政府债券规模大幅扩容。

   根据Wind数据库的统计,2020年1~11月,地方政府债券累计发行金额合计62605.45亿元,相当于2019年的1.44倍:其中,新增债券44859亿元,再融资和债务债券17746.44亿元。从资金用途来看,2020年1~11月新发行的地方政府债券中专项债券占比达64.37%,延续了2019年以来以专项债为主的融资结构。地方债务资金的快速有序到位,帮助对冲新冠肺炎疫情对我国经济的不利影响,实现“六稳”“六保”,发挥了十分重要的作用。

   尽管从宏观层面来看,我国地方政府债务规模依然保持在适度可控的范围之内,但从地方政府的角度来看,目前在债务方面尚存在债务风险上升、财力水平与债务存量之间存在缺口、专项债发行进度与项目库匹配度较低以及一般债与专项债结构有待进一步优化等问题,这些因素不仅影响到了既有财政政策的实施效果,而且有可能成为关系到中国未来财政政策能否有效实施的重要环节。

   首先,债务风险有所上升。

   自2019年实施大规模减税降费以来,全国一般公共预算收入受到较大影响,加之突发新冠肺炎疫情对经济造成的负面冲击,这一情况进一步加剧。2020年1~11月,全国一般公共财政收入同比下降5.3%。与中央财政相比,由于地方财政尤其是基层财政的收入更加直接地依赖于辖区内税源的基本状况,所以上述事件对基层财政收入造成的负面影响更加显著。考虑到财政支出刚性以及与疫情相关的新增支出事项,基层财政大多处于紧平衡运行状态。

   一般公共财政收入的增速放缓带来了诸多不利影响。例如,在“保基本民生、保工资、保运转”的前提下,部分公共支出项目经费规模被明显缩减,弱化了财政支出对宏观经济提振效应的充分发挥;由于银行等金融机构对地方政府未来财政收入增速持有相对谨慎的立场,在宏观审慎监管力度不断增强的大背景下,地方政府债务发行进度受到了一定程度的影响,减弱了财政资金实物工作量的形成进度和积极财政政策的实施力度;地方政府财力紧张,企业再融资难度增加,借新还旧的偿债方式受阻,出现了个别地方国企债券违约事件,对债券市场产生了一定影响。